日本突发公共卫生事件应急管理发展较早，19世纪90年代，就开始公共卫生相关立法，之后开展了包括机构改革、责任细化以及健全法律在内的一系列工作，现已形成较为成熟的公共卫生危机应对模式。在此次新冠疫情前期防控中，日本也以其公共卫生危机应对体系与丰富的过往经验为基础，初步控制了第一波疫情，但随着疫情的进一步扩散，日本防控战线拉长，其公共卫生危机应对中存在的问题也随之暴露出来。对日本突发公共卫生事件应对模式、经验及在此次疫情中所存在的短板、应急管理体系建设的问题进行探讨分析，对我国突发公共卫生事件应急管理发展具有积极启示意义。

问题的提出

自新冠肺炎疫情暴发以来，在党中央的坚强领导下，我国各地迅速采取严格、全面、彻底的防控举措应对疫情，截至年3月18日，我国本土新增病例首次实现清零，疫情防控达成重要里程碑。随着逐步有序复工复产，截至目前，各省均已进入“疫情常态化防控”阶段。而全球疫情依然严峻。疫情暴发以来，日本中央及地方政府采取了一系列举措并进行了主动流行病学调查，疫情得到控制。但由于边境管控放松，年3月下旬起“欧洲型”病毒导致的疫情在日本境内急速扩散，历时8个月，日本采取了包括宣布进入紧急状态、医疗救治、社会呼吁以及经济政策在内的多项举措以控制疫情的同时复苏经济，然而进入年11月，日本疫情再度反弹并达到高峰。截至年3月，日本疫情仍未见明显好转。但是，日本作为公共卫生应急管理经验丰富的国家之一，拥有着相对成熟的突发公共卫生危机管理体制、机制与法律体系，其新冠疫情的防控过程也具备研究价值，因此在应急管理视角下对日本重大突发公共卫生事件应对的模式与经验、此次疫情中日本中央与地方政府的具体措施以及取得的防控效果等进行梳理分析，探究其对我国的启示，挖掘中日两国疫情应对中存在的共性问题，并提出相应的改进建议，有利于完善我国应对突发重大公共卫生事件的应急管理体系，提高应急能力。

日本突发公共卫生事件应对模式

日本突发公共卫生事件管理体制及组织架构

1.日本公共卫生事件危机管理发展概述

在日本，公共卫生危机管理被称作“健康危机管理”，目前已成为日本公共危机管理体系的重要组成部分。年，日本厚生省对年颁布的《公共卫生危机管理基本方针》进行进一步修订，提出了“公共卫生危机管理”的概念并对其内涵进行界定：“属于厚生劳动省管辖的，针对由药品、食物中毒、感染症、饮用水等所引发的对国民的生命和健康安全造成威胁的事态，政府所实施的健康损害事态防控、防止事态扩大以及紧急医疗救护等业务。”随后，厚生省进行了一系列机构改革，增设相关机构、制定颁布要领方针，逐步建立起以国家（厚生劳动省）—都道府县—市町村三级政府与国家层次、地方层次两大系统构成的日本公共卫生危机管理体制。

2.日本公共卫生危机管理体制

日本公共卫生危机管理体制分为中央与地方两个层次，其中中央公共卫生危机管理体制以厚生劳动省为责任主体，地方公共卫生危机管理体系的组织结构分为行政组织和事业组织两大类，在行政组织类别中，日本47个都道府县中设有44个卫生保健主管部门；在事业组织类别中，47个都医院、地方卫生研究所和保健所（截至年4月1日，日本共计家保健所）；市町医院或诊所，以及市町村保健中心（日本最基层的公共卫生机构）。地方公共卫生危机管理体制的核心为保健所。

根据日本《地域保健法》，保健所设置于都道府县、政令指定都市、中核市、特别区以及其他指定市（保健所设置市）。保健所在全国范围内业务科室与下设分所均覆盖较为全面，以京都市为例，目前有9个业务科室，下设14个分所（保健中心）（详见图1）。作为地方政府卫生行政部门所指导的地方保健医疗行政机构与“地方公共卫生危机管理之据点”，针对平时体制与紧急体制，保健所负责实施地方公共卫生危机管理的全流程业务：危机预防（事前管理、把握潜在风险、准备预防手册与紧急器材设备、把握相关信息体制）、应急预案制定、应急措施实施以及危机善后恢复，包括此过程中的综合体系建构、危机全局情况掌握、发生原因明确以及医疗资源调配、跨部门力量整合。

3.日本公共卫生危机应急管理机制

日本政府公共卫生危机应急管理机制从宏观上大体可概括为：应急指挥机制、信息管理机制、市民救助机制及法律应对机制。

地方应急指挥机制责任人一般为保健所所长，危机发生后，责任人采取自上而下的方式启动应急机制，确定匹配的策略并明确各级责任人与责任清单（如表1所示）。关于信息收集与共享，保健所值班人员收到公共卫生危机已发生或疑似发生的预警消息时都应及时上报，所长对相关消息进行预判并决定是否启动应急机制，并应确保信息不遗漏、不迟滞；同时确保信息专员对信息的统一管理与及时共享，避免部门重复咨询，政府应依法进行信息的通报与沟通；危机发生后，地方政府总部及保健所派遣调查人员到危机发生地开展信息采集、状况确认、原因调查等工作，并相应保证人员安全、配备应急通讯设备、设置应急管理中心常驻人员等；除保健所与政府紧密联系之外，部门间合作与联系民间力量共同构筑联防联控网络也是公共卫生危机应急管理中不可缺少的环节。

在危机应急管理过程中，信息管理包括全面收集危机灾害信息、危机应对进展信息、事故原因信息与医疗供给信息，对信息进行整理汇总，保健所通过建立“救济医疗对策会议”的机制密切与地方各职能机构的联系，采用多种方式对信息进行分析研判。除此之外，媒体、市民信息发布以及信息公开也是其中重要组成部分：平时状态中，日本针对主要传染病实施每周速报制度，在网上详细公开各种传染病发生人数、发生地点及年龄性别，并对麻疹、风疹、流感等单独公布；对流感等五种常见传染病实施家医院定点统计；网站还提供非常详实的流感、风疹等传染病预防资料，指导民众和组织做好防疫工作。紧急状态下，日本地方政府知事部局宣传科负责媒体的协调沟通工作，地方政府指定宣传专员或委托保健所所长应对媒体采访以及定期举行新闻发布会，采访内容需要上报至保健所所长或有关部门，未经允许不可接受媒体采访，以避免舆情混乱问题。并且政府部门应尽量满足媒体合理要求，同时也要求媒体注意保护公民个人隐私。另外，政府应开通市民热线与咨询窗口等以回应市民需求。

市民救助方面首先确保的是医疗服务，保健所在自身无法及时应对或危机扩大时，应及时做好纵向、横向资源调动与相互配合，可向政府总部、其他地方政府或厚生劳动省提出志愿请求，共同构筑公共卫生危机联防联控网络；保健所应在危机发生后迅速实施防控措施，而日本地方卫生研究所作为都道府县或指定都市的科研机构，负责专业技术研究，应对突发公共卫生事件，可在公共卫生危机管理中提供专家智囊团备询；保健所还应协助市町村对受灾弱势群体尽到救助照护责任以及提供心理疏导与干预服务，同时相应做好个人隐私保护与人权保障。

日本突发公共危机应对法律体系

1.早期立法框架

日本在应对突发公共卫生事件方面,坚持立法先行的理念,建立了较为完善的应急管理法律体系。早在年，日本就制定了用于霍乱、痢疾、伤寒、流行性脑脊髓炎及鼠疫等十种急性传染病的《传染病预防法》，后被年10月制定的《预防传染病和对传染病患者医疗法》所取代，该法根据其传染性和疾病的严重程度，按照风险从高到低的顺序将传染病分为1级至5级，为日本应对传染病造成的潜在健康危机提供了立法框架。

2.法律发展中的逐步健全

日本围绕传染病预防、食品药品安全、大众卫生等颁布的一系列诸如《传染病预防与对传染病患者医疗法》《检疫法》等法律法规，至今已经比较健全；厚生劳动省制定的《厚生劳动省健康危机管理基本方针》和《厚生劳动省健康危机管理调整会议设置章程》等，对健康危机管理的含义及运作机制进行了明确规定。

3.公共卫生应急管理的法律体系

年3月9日，日本政府内阁会议颁布了《新型流感对策特别措施法案》，具体对中央政府和地方政府应当采取的应急防控措施进行了规定，创建了一个流感应急系统，进一步更新了政府的指导方针和行动计划，并且赋予了首相宣布紧急状态的权力。而地方公共卫生应急管理的法律法规在上述法律法案以及相关政策方针的指导下发展至今，涵盖范围已非常广泛且内容丰富（如表2所示）。

日本新冠肺炎疫情重大突发公共卫生事件应对

目前此次新冠肺炎疫情可按日本国内不同病毒的基因序列组分为两波。日本国立感染症研究所的基因研究显示，第一波疫情的变异株来源于中国及东亚患者中，年1月侵入日本，3月在日本全国引发多个感染群组后慢慢消失；年3月26日，日本通过医学检查发现第二波疫情，欧洲型病毒传入日本国内并扩散；进入11月，日本疫情再度反弹并达到高峰。因此，本文对日本三波疫情的公共卫生危机应对分别进行分析阐述。

第一波疫情应对

1.日本总体新冠肺炎疫情应对

年1月16日，日本通过医学检查，确认国内出现首宗病例为从中国武汉回国的神奈川县居民；1月24日起，日本相继出现多宗病例；2月3日，钻石公主号返回横滨港，2月13日起，日本出现首宗死亡病例；另外，多县出现首宗病例；截至3月21日，除钻石公主号病例外，日本国内累计确诊病例超过宗。但此波病毒于年3月在日本全国引发多个感染群组后慢慢消失。日本第一阶段具体应对措施如表3所示：

在疫情暴发的初期阶段，日本中央政府在第一时间成立了安倍首相牵头、垂直领导厚生劳动大臣、联络相关部门的对策本部，对在日确诊的中国患者、家属及接诊医疗人员进行了医学隔离观察，并召开相关会议，政府决策部门根据年世界范围新型流感（H1N1）大暴发时防止流感进入日本国内的成功经验，再次采用了所谓“水际对策”，即边境口岸防控，但这一对策并未有效杜绝新冠肺炎患者进入日本国内。另外“钻石公主号”疫情暴发情况复杂，在未能及时有效获得多国协调配合的被动局面下，日本政府针对邮轮疫情采取的应对方式不当，因而引发了国际社会诟病。

之后，厚生劳动省一边组织医疗队伍分批次检查游轮上人员，一面尽可能实施医疗救治，最后以自由解散的方式遣散了数以千计的游轮乘客，给本国及其他国家的疫情防控造成了新的危机；年2月中下旬，厚生省开始由边境口岸防控阶段转向国内防控并重阶段，3月初，日本中央请求各地政府停课、局部限行限产等办法，但在一开始遭到了部分地方政府的拒绝或表示延期，“强制隔离”并未起效。在严防阶段，政府的失当行为为其中一个原因，而另一方面，数据指标的未及时明确公布也是重要原因。

2.北海道新冠肺炎疫情应对

北海道曾是日本地方自治体防疫的典范。以其为例，本次疫情初期，北海道感染情况较为严重，年1月28日，北海道启动应急机制与预案系统，成立北海道传染病危机管理对策本部，召开了第一次会议，政府福利保健课主导联合地方保健所等相关部门共同抗击疫情，于2月28日率先宣布进入紧急状态，并向国家申请援助，尽力减少疫情影响；3月19日，北海道解除紧急状态并进入复工复产与防疫并举的阶段；截至3月24日，北海道共召开12次传染病危机管理对策会议（如表3所示）；但4月16日，由于疫情形势变化，北海道被列入“特别警戒都道府县”之一，听从中央指令再度进入紧急状态，加强对民众的相关呼吁与要求。北海道在疫情防控过程中，在各领域实施防止感染扩大的措施，减少学校、日常活动场所的感染风险，始终确保医疗体制健全，满足民众咨询、检查需求以及福利供给，并加强财政支援。

第二波疫情应对

年3月26日，日本通过医学检查发现第二波新冠疫情，国立感染症研究所发布的研究数据表明3月起流行的病毒，大多与欧美旅客及回国者相关。之前日本政府的主动流行病学调查取得了较好成效，病毒得到良好控制，但3月下旬开始，“欧洲型”病毒导致的疫情在日本境内急速扩散。

日本此波疫情从年3月中旬起急速蔓延扩大，4月上旬达至顶峰，而为期一个月的紧急状态取得了相对较好的防控处置效果，疫情整体逐渐减速；5月中旬趋于平缓，但解除紧急状态与放宽避免跨县境移动请求后，日本疫情开始呈现出反弹趋势，新增病例持续上升；8—10月疫情事态仍然严重；截至年10月16日，全国累计确诊已达例，且每日新增未呈现下降趋势，在—例上下浮动，新增主要集中于东京，另外多地发生聚集感染事件。

受疫情影响，日本经济受到很大冲击，陷入低迷，且疫情防控不力也导致了较多负面社会舆论。年8月28日，日本首相安倍晋三宣布由于自身健康状况将辞去首相职位；9月16日，自民党总裁菅义伟在当天临时国会上正式当选为日本第99任首相。此时日本疫情再度进入稳定期，每日新增长期控制在例以下。日本政府开始着手缓和入境限制以及逐步推动经济复苏：于年7月公布推出、8月开始实施的“GOTOCampaign”计划进入大力推进过程，这一计划对旅游、饮食等4大类别的消费进行约1.7万亿日元的补贴，补贴时间计划将持续至年春季；从10月起，日本已经逐渐放宽长期居住在日本的外国人的入境限制，范围包括自费留学生、医疗、文化艺术、体育等行业的赴日人士，但不包括外国游客，对部分国家的商务人士入境限制也在放宽；日本对个国家和地区实施入境限制，但年11月起，来自中国大陆、泰国、韩国等12个国家和地区的人员入境后不再需要病毒检测。

第三波疫情应对

进入年冬季，日本疫情于年11月起再度反弹，迎来了第三波疫情。而此波疫情较之前两波，达到了疫情的最高峰：11月新增病例大幅回升，11月29日单日新增数猛增至例；截至年1月31日，日本新冠疫情累计病例已达例，新增和死亡病例也不断快速增加。与7、8月感染者多为年轻人不同，第三波疫情中感染者同时在高龄人群中蔓延。此次高峰导致病床使用率短时间内迅速增高，医疗资源压力增大，且出现多起医疗机构内部的大规模聚集性感染。

尽管疫情每日新增人数居高不下，但日本政府在此波疫情中采取了兼顾经济刺激与控制疫情的措施。除了重新加强此前的一系列抗疫政策，更新例如出入境、公共场所防疫等政策，另外还通过修订《特别措施法》《感染症法》《检疫法》等强化疫情防控。日本首都圈、东京和周边三个县于年1月8日起进入为期暂定一个月的第二轮紧急事态。但此次紧急事态并未在全国实施，且并未停工停产停学，娱乐设施照常营业，仅对餐饮业要求经营者停止经营或缩短经营时间，并通过法规对不配合者进行罚款以及对配合者进行经济补偿。厚生劳动省也于年1月给出了大致的疫苗接种流程，从2月下旬开始分批次接种。

总体而言，随着疫情不断反弹，抗疫进程被拉长，日本政府却始终无法向民众传达一个明确的抗疫目标，相关补助上也因负债、经济不振而显得心有余而力不足，政策实施上也存在着在“刺激经济”与“疫情防控”选项中摇摆不定进而导致部分自相矛盾的做法。

日本突发重大公共卫生事件治理基本经验

相对完善的公共卫生危机应对体制

日本的公共卫生危机应对体制相对比较完善，在内阁统一指挥下，设立了涵盖全面的国家管理系统和地方管理系统，且各系统内部均设立了应急管理体制，危机发生时，各部门按照危机的不同阶段与种类，依照不断完善的法制与更加规范的程序来与其他部门相互配合，保证系统的高效运转。此次疫情发生后，日本政府制定了《新冠病毒等对策特别措施法》，并按照《传染病法》等其他相关法律，设立了相关机构与方案，对完善医疗保障、信息采集公布、经济补贴等相关措施作出了具体规定。

各级政府各部门的积极作为

疫情之初，日本政府迅速邀请国家顶尖的传染病学专家成立了专家委员会；年1月30日，内阁开会决定设立日本的非常设机构新冠病毒对策本部，并根据疫情发展召开了多次本部以及专家会议，对政策进行及时调整与纠正。与此同时，厚生劳动省也采取了一系列相关措施，例如宣传新冠肺炎相关知识、及时公布疫情发展情况，开展咨询窗口等。

为了应对疫情带来的冲击，日本政府实施多轮紧急经济应对政策，以减轻疫情给日本经济社会带来的不利影响。日本政府于年2月14日、3月10日、4月初分别根据疫情发展情况通过并实施了新冠疫情的紧急对策方案，出台企业、学校、家庭的相关配套措施，利用提高定额补贴、特殊补助、提高贷款种类与额度、税收延迟等多种方式尽力减缓疫情对日本社会的冲击，同时根据不同阶段动态调整政策，对特别地区进行针对性支持，并积极加大疫苗研发投入、补贴鼓励口罩生产线扩大产能、尽快增产。

国民危机教育与心理关怀

日本作为一个灾害多发的国家，一贯重视对国民的危机应对教育，日本中小学均设有专门的灾害预防相关课程，日常也通过媒体、讲座、展览活动等多种形式对国民进行相关知识的普及，且日本重视公共卫生与传染病防治、药物发放，加之公民对政府信息公开透明度与危机处理能力信任度均较高，因此此次疫情中，大部分公民能配合当地政府做好居家隔离与政策实施，为日本疫情防治工作提供了有力支持。

危机应对教育使得民众能够较为积极地应对此次疫情，厚生劳动省对于疫情下民众心理健康也极为重视，此前已加强开展相关咨询与心理疏导，更于年8月启动关于新冠疫情的首个全国心理健康调查。厚生省希望藉此了解政府颁布的“非必要不外出”等防疫隔离措施是否导致民众焦虑、沮丧等心理问题增多。调查结果也反馈给设置在各地的精神保健福利中心，以应对今后可能出现的类似情况。除此之外，日本多家学术机构呼吁政府加强对容易产生心理问题的群体，如新冠肺炎患者、医护人员、弱势群体等的援助，日本政府也采取了一系列措施对该类群体进行特别关怀。

及时充分有效的信息治理

日本公共卫生危机应对中，信息管理是重要内容。在此次疫情中，初期政府即全面收集疫情相关信息，日本国立感染症研究所迅速进行了医学检查与病毒源头追溯，同时日本政府及保健所等机构、各方专家通过整合医疗供给信息等召开对策会议，采用多种方式对信息进行分析研判，并与地方各职能机构密切联系。

针对疫情发展实施每周速报制度，在网上详细公开疫情新增、治愈、死亡及合计人数、发生地点及年龄性别等信息，并提供详实科学的防疫资料，指导民众和组织做好防疫工作，同时做好辟谣澄清等问题应对。另外，通过定期召开新闻发布会、开通市民热线与咨询窗口来公布、回应相关事宜，有效降低了市民焦虑与惶恐情绪，且对谣言散布、被污名化导致负面舆情蔓延等问题进行了有效遏制。

日本新冠肺炎疫情防控中凸显的问题

分诊制度拖延疫情控制时间

在日本，医院医院，医院与众多小诊所、保健所。公民一般就诊在保健所、医院，小诊所分设各个窗口进行患者接待，医生无法诊断的病情，会写推荐信与初步诊断情况将病患推荐至医院。这一制度可以有效地分流患者、减轻医患压力、提高双方效率，但是在突发性的公共卫生危机中，则导致门槛过高，无法有效进行相关检查。例如此次疫情前中期，日本政府对可以进行核酸检测的人员规定唯有重症患者可进行检测，并对核酸检测申请者限定了感染症状，有相关症状的患者经过“保健所—诊所—医院—预约核酸检测—进行核酸检测”的整个过程至少需要经过4—5天时间，大大延长了疫情的控制时间，另外也导致无症状患者与轻症患者无法及时确定自身身体状况，故而未做好相关防护，导致疫情控制时间延长、传染风险加大。随着疫情的加重，日本政府对核酸检测的要求开始放低，进入第三波疫情后，日本水下集团开设了新冠PCR检测中心，采取预约制方式提供核酸检测。但总体来讲，日本分诊制度弊端以及每日核酸检测有限的数量，延长了疑似到确诊之间的时间，使得疫情进一步扩散的风险大大增加。

地方自治体系的固有弊端

尽管日本地方自治体意味着地方拥有更多自主权，各个地方政府可以根据实际情况结合疫情发展态势开展防控工作，因地制宜、有针对性，避免了制度政策一刀切的问题，可以有效遏制因政策不够灵活变通而导致的疫情扩散问题。但是日本地方自治对选民负责而非对中央政府负责，导致了“各自为政”的局面，因此，中央政府缺乏统筹力与强制力。在此次疫情中中央政府号召停学停工但各地政府响应参差不齐，明显表现出中央面对大规模突发公共卫生事件时的“无力感”。另一方面，地方政府各项资源有限（医疗体制承载能力不足、医疗机构运转不堪重负、人员调配有限、检测能力不足等），在疫情防控中无法保持及时有效的调配，导致疫情出现反弹。疫情防控期间，福冈政府工作人员因消极抗疫、落后于中央步调，东京知事因推行旅游补助计划、未采取有力措施导致疫情恶化而引起广泛争议和批评。

法律的滞后性与缺乏强制力

首先，地方自治体需要依据相关法律制定对策与措施，做到依法防疫。而日本《传染病法》对传染病有两种等级分类，第一类恶性传染病可以由政府实施强有力措施应对，而肺炎在法律中属于第二类，隔离、监控、检查等手段不适用于“无症状病原体携带者”。因此，执法者的新冠疫情危机管理行为也受到法律内容的不当制约。

其次，在疫情初期，日本民众日常生活并未受到太大影响；当疫情已在国内蔓延，中央政府呼吁停学停工、减少外出时，日本仍举行了多人参与的祭祀、马拉松比赛等聚集活动。依据《特别措施法》可知，地方自治体能够依法要求民众避免外出、学校停课以及娱乐设施停业等，但没有强制性；该法还强调了对基本人权的尊重，同时法律规定中央政府不可随意法外行动。导致中央政府以及地方自治体无法强行限制国民的人身自由，为从根本上有效抑制疫情带来困难。

电子政务不合理现象

自年起，日本即开始着手社会信息化发展与政务数字化转型，并制定了基本法与相关计划以推进电子政务。此次新冠疫情发生后，年4月7日，日本政府正式宣布进入“紧急事态”，日本各地开始陆续进入软“封城”状态，战略本部则也随之安排各省厅制定各自的《数字政府实施计划中长期计划》。

在生活补贴金发放过程中，由于处于特殊节点，因此很多人选择了线上申请，但线上申请却因密码设置、电子证明书未登记或过时失效等原因导致成功者寥寥。且解决相关问题需要持证人携带该身份卡及其他有效身份证件去市或区级的政府办事大厅办理，由此导致部分地区出现聚众，感染风险增大。申请提交成功的线上申请，相关工作人员需要将其表格打印并与户籍证明进行核查，如有不一致则需进行进一步核实更进，多重核查使得工作量巨大、审查过程冗余，线上申请应对滞后，继而很多申请人开始改用邮寄方式申请，这又使线下政务工作量成倍增加，政府部门业务严重超负荷，各种失误接踵而来，部分市区甚至出现发放双份补贴的情况。

另外，疫情发生以来，日本规定使用统一的疫情汇报系统，但其同样操作繁琐，医院拒绝使用，转而使用传真机来进行疫情信息汇报。而传真机无法在当天完成相关数据汇总发布，公民无法获取当天最新的疫情信息，部分地区甚至出现数据丢失等情况，导致了局部的信任问题。

疫情防控战线过长

截至年3月，日本的疫情防控工作已经持续13个月，日本始终采取呼吁为主的防控；4月7日，日本政府正式宣布进入“紧急事态”，日本各地开始陆续进入软“封城”状态，此时日本各地方政府应对积极，采取了各项补贴及激励政策专注于疫情防控；5月14日起日本开始分阶段解除紧急状态，截至5月25日已全部解除紧急状态；紧急状态后疫情有所回弹，但总体处于可控范围之内，此时政府重点放在控制疫情蔓延、缓慢恢复日常状态上；但进入8月，此前日本政府讨论的各项“GOTO”计划开始实施并于东京等地大力推进，政府重心开始向经济恢复偏移。此后数月，日本逐渐放宽入境限制，意图扩大经济刺激。随即第三波疫情来袭，日本中心又开始偏向疫情防控，部分地区进入第二轮紧急事态。此次紧急状态并未采取过多限制措施，仅对餐饮业做出了少许要求，导致部分政企矛盾激化，网络舆论偏向于负面。

总体而言，随着疫情不断反弹，抗疫进程被拉长，日本政府在“刺激经济”与“疫情防控”选项中的摇摆不定，导致部分措施自相矛盾，民众信任度、重视度降低。疫情防控仍在进行，但战线过长导致在民众心中已经无法引起足够重视。

日本重大突发公共卫生事件防控对我国的治理启示

充实完善应急管理法律体系

日本完善全面的应急管理法律体系是其应急管理机制当中的核心内容法律化的表现形式。其法律体系与机制相辅相成，为应急机制的快速启动运行提供了强有力的支撑。此次疫情初期，我国部分强制措施存在法律的缺失，疫情事发地也没有依法快速启动相应的预警制度，对相关谣言信息、真相信息管控不到位，一些基层单位抗疫暴力执法、执法过度等问题表明，《突发事件应对法》已无法起到具体实施过程中的应有作用。《突发事件应对法》是我国治理突发事件的基本法，它的确涉及了所有类型的突发事件，但它只是起到了一个“兜底、总括”的作用，做到有法可依，对问题处置给出大致方向。因此修改和充实完善《突发事件应对法》是亟须考虑的立法路径。随着国家治理体系的变化与相关机构的改革，应对相应职责等进行补充，并就与具体法律发生冲突的地方进行相互协调，形成有机统一的应急法律。

中国突发公共卫生事件法律制度的改革已经迫在眉睫。相应的法律法规，例如《传染病防治法》《野生动物保护法》都将开始修改，《生物安全法》即将出台。我国关于突发公共卫生事件的法律法规由《传染病防治法》《食品安全法》《动物防疫法》《突发公共卫生事件应急条例》等组成，但《突发公共卫生事件应急条例》仅只是行政法规，所具有的效力不高，在突发公共卫生事件应对中，一些政策决定无法由条例进行指导，也无法做到“有法可依”。因此，制定《突发公共卫生事件应急法》也是一条重要的立法路径。

此外，应急管理中的赋权目前存在两个问题：一个是突发事件应急法的主要领导人具有过多的权力，而下属实施人员往往缺乏相应的实施权力。没有法律的支撑保障，没有对责任制加以明确，政府很难采取处置措施。当然，这同样涉及到应急工作人员应急能力的不足与构成因素不完整，涉及到政策背景对应急管理人员选择的影响、基于预案的培训演练等问题。单就重大突发事件应对中的赋权问题而言，我国或可吸取日本紧急状态法的经验教训，将具有我国特色的《紧急状态法》立法提上日程，对紧急状态下的各项权力赋予与权力暂时剥夺作出规定。

调整健全应急管理体制机制

年4月，根据党的十九届三中全会《深化党和国家机构改革方案》，应急管理部正式挂牌，但自机构改革以来，我国关于突发事件的应急管理分工并没有完全由应急管理部牵头承担。目前应急管理部的应急行政职能,仅限于安全生产监管、自然灾害应急和消防救援三大方面，对重大公共卫生事件、重大社会安全事件并无应对职责。存在“全灾种不全，大应急不大”的现象。就这一问题，当前学者们大致存在仍旧分别管理、将所有方面归于应急管理部管理以及常分急合三种观点。更多学者偏向于将突发公共卫生事件归于应急管理部管理与常分急合，这两者都可较好解决需要启动应急机制时应急管理部无法发挥其效用的问题，但其中仍有多处细节需进行分析研究。

日本应急管理中的事前预防值得肯定，为许多国家完善应急管理体系提供了启示。我国需在注重平时状态的同时，加强公共危机预警机制。在现代国家，公共危机预警，尤其是疫情危机预警，是一项法定制度，我国应通过相关立法、赋权以及对专业人员的培训，做好危机监测预警，及时对潜在影响者告知相关风险信息并采取必要措施，减少应急过程中因迟报瞒报造成损失。

大力改善社会民生问题治理

尽管日本重视对国民的危机应对教育与心理疏导工作的开展，但疫情之下，许多社会问题从中暴露出来，许多民众对社会发展及个人前途感到焦虑担忧，新冠肺炎疫情久不见好导致的心理健康危机和失业危机在日本更为突出。而在当今全球社会来看，就业率下降、收入减少、人口老龄化问题突出、生育率和人口数持续下滑等问题的相互交织也进一步导致民众生存状况艰难、社会关系紧张、负面舆论扩散、全球自杀率上升、经济发展冲击等问题。

我国在此次疫情中的民生工作得到了人民群众及诸多国际组织的强烈认同。疫情期间，我国对民众的基本供应总体平稳，关系国计民生的重点行业有序运转，14亿人基本民生得到有效保障，经济社会发展大局保持稳定。但我国总体发展仍受到冲击，部分民生问题仍然突出，因此，有效提升就业率、提高国民收入、逐步减缓人口老龄化等问题已是当前重要议题。

优化突发卫生事件信息治理

日本作为一个公共卫生事件应急管理经验丰富的国家，在此次疫情发生之初，信息治理做得相对较好，网站、媒体等多方疫情相关信息发布的公开透明使得民众一开始对政府信任度较高，加之传染病防护教育使得民众自我防护意识较高，尽管早期钻石公主号事件以及后期由于抗疫不力导致社会舆论哗然，但总体来说未出现影响重大的谣言与大型社会冲突。

我国在疫情初期，出现了地方政府由于信息治理不当导致的“集体出逃”事件、李文亮医生舆论事件、红十字会捐赠事件等，造成了负面的舆论影响。另外，由于初期对于网络信息治理滞后，导致了谣言满天飞、部分产品物价飙升、双黄连抢购事件等。因此，除了政府正面应对并主动公布清晰、准确的相关信息，争取成为危机事件信息的第一发布者、公开者，提高信息透明度、公众信任度，还应充分重视媒体、网络社交软件引导的协同治理作用。各个媒体、社交软件运营商应承担起向民众发布准确信息的责任，配合政府开展舆情、谣言治理相关法律法规的普法活动，配合政府建立信息监测系统，并力所能及地提供技术支撑。除此之外，民众的信息识别能力也应提升，一方面政府应加强法治建设，强化宣传教育，各个媒体及社交平台配套推送相关知识，从而提高公众整体的科学素养，另一方面，公众自身也应主动学习储备突发事件相关的科学知识，提高面对纷繁复杂的信息时的辨别力与警惕心。

强化应急专业人员应急素养提升

除了制定涵盖全灾种的应急管理法规、加强顶层设计、搭建全面的应急法律体系，应急管理发展同样也需要提高相关工作部门、人员的专业性，日本地方卫生研究所为现场防疫负责人专业素养的培养与提升提供了一个有效平台。我国也应进一步由政府主导联合高校、专业机构培育应急专业人才，或可细化至各突发事件种类，培养专业防疫人才等。突发公共卫生事件的应对也需要进一步加强对新发传染病的监测和分析，提高对新发传染病的防控能力，这同样需要医疗方面传染病研究专业人才的培育以及药物、疫苗的高效研发。

基层政府组织应通过培训等方式加强对相关法律的应用；通过促进社会多主体参与推动解决物资装备准备、人财物的进一步统筹，从而解决医护应急救援人力、物力明显不足的问题；应急决策透明化；危机预测敏感化，需要卫建委、市场监督管理部门、其他相关部门分别负起责任，提升应急能力，等等。

加强全民公共危机知识技能宣传教育

作为一个灾害多发频发的国家，日本的防灾文化底蕴深厚。通过教育、防灾培训和社区建设来强化公民危机预防、演练及应对的能力，并充分发挥各级公共文化场所的宣传与警示作用，提倡公民自助共助，提升国民减灾能力。公共卫生方面，日本也注重传染病防治与相关知识技能的宣传普及。因此面对突发危机事件日本社会能保持其良性秩序，此次疫情中绝大多数日本公民都能做到自我防护，配合政府政策实施。

而我国在疫情初期，疫情传播迅速，对于疫情的了解、防控以及社会动员相对迟滞，导致民众认知失调，恐慌心理、各类谣言相继出现，关于食物和偏方杀毒的谣言尤甚，甚至引起相关物资的哄抢。究其原因，与常态下公共危机尤其是公共卫生相关的知识技能宣传教育不够普及也有关。因此，进一步加强全民公共危机知识技能宣传教育迫在眉睫。应进一步健全公共危机教育的管理体制机制，明确各主体责任；丰富公共危机知识技能教育资源，加强教材建设与教育训练基地建设；加强防灾工作者和防灾工作领导的灾害教育，加强全民宣传科普活动与“体验式”教育训练，通过健全法律法规、相关政策来推进公共危机教育的全民参与。

结论与讨论

一场灾难带给我们的绝不能只是伤痛。我国针对新冠疫情防控交出了一份全球认可的答卷，但同时也发现我国应急管理法律体系、机制建设仍有待完善，平时状态中还存在需要加以解决的民生问题，信息治理尚需建立一套更加完整的体系。尽管日本疫情尚未结束，公共卫生危机管理中也存在不可回避的问题，但是日本作为一个灾害常发国家，具有良好的应急管理体系建设与法制建设，其在国民危机教育与心理关怀方面的相关经验也较为丰富，值得参考借鉴，以进一步提升疫情防控工作成效。

另外，日本此次疫情中分诊制度不力、中央政府缺乏强制力问题、信息化发展在电子政务中的运用问题等也值得我们思考，从而为我国医疗制度、相关法律的完善以及信息化发展、智慧化治理提供启示。如何在防控的同时适时启动经济复苏，何者在不同阶段中更应成为政府工作重点，也是目前诸多国家面临的共同问题。随着人类命运共同体建设的不断推进，身为负责任、有担当、有作为的大国，不断加强自身建设、推进全球应急治理体系和治理能力现代化建设也成为我们必须努力的方向。

作者简介：卢文刚，暨南大学副教授，暨南大学粤港澳大湾区应急管理教育促进会理事长；刘晓敏，暨南大学应急管理专业级学生。本文系国家社会科学基金重点项目（16ZDB）、广东省哲学社会科学“十三五”规划年度专项项目（GF8-4）阶段研究成果。

本文来自于《社会治理》年第7期《日本应对重大突发公共卫生事件的模式及启示》一文。

本文转载于社会治理期刊

时间：年8月30日

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